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29 novembre 2011

Termine per il pignoramento verso la Pubblica Amministrazione

Se per i privati un titolo esecutivo può essere fin da subito posto in esecuzione notificandolo unitamente al precetto, per le pubbliche amministrazioni lo scenario delineato dalla legge è diverso.

Come è noto, l’art. 14, comma 1, del D.L. n. 669/96, convertito nella L. 30/97, ha introdotto il termine dilatorio di sessanta giorni dalla notifica del titolo esecutivo per procedere ad esecuzione forzata nei confronti delle Amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici non economici.

Il conseguente decreto applicativo (D.M. Tesoro 2/4/1997) ha stabilito all’art. 4 che le Tesorerie dello Stato non debbono effettuare accantonamenti qualora dagli atti di pignoramento o sequestro contro Amministrazioni dello Stato non si desume il rispetto di suddetto termine.
Al riguardo, è opportuno ricordare che  l’art.147 della legge finanziaria 2001 (l. 23 dicembre 2000, n. 388) , entrata in vigore il 10/1/2001, ha apportato al richiamato art. 14 le seguenti modifiche:
a) il termine di 60 giorni  è stato prolungato a 120 (comma 1);
b) dopo il comma primo è stato inserito il seguente: “Gli atti di pignoramento e sequestro devono essere, a pena di nullità, notificati presso la struttura territoriale dell’ente pubblico nella cui circoscrizione risiedono i soggetti privati interessati e contenere i dati anagrafici dell’interessato, il codice fiscale, il domicilio. L’ente comunque risponde con tutto il patrimonio” (comma 1 bis).

Si tratta di una disposizione estremamente penalizzante per il cittadino il quale, non solo deve sopportare l’insostenibile durata del processo di cognizione per il riconscimento del proprio dirito ma, anche successivamente al riconoscimento della fondatezza della pretesa, si vede precluso, per ulteriori 4 mesi, la possibilità di agire in executiviis nei confronti dell’amministrazione.

La questione è approdata in seno alla Corte di Giustizia europea per un presunto contrasto della normativa nazionale con la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 29 giugno 2000, 2000/35/CE, relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali.

La risposta ?

La Corte di Giustizia Europea ha ritenuto legittima la norma nazionale che concede alla pubblica amministrazione il termine di 120 giorni.

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CORTE DI GIUSTIZIA EUROPEA

SENTENZA, 11 settembre 2008, C-265/07

1    La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 29 giugno 2000, 2000/35/CE, relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali (GU L 200, pag. 35).

2    Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Caffaro Srl (in prosieguo: la «Caffaro»), creditrice, e l’Azienda Unità Sanitaria Locale RM/C, (in prosieguo: l’«Azienda»), una pubblica amministrazione italiana, debitrice, in merito ad un’esecuzione forzata mediante pignoramento di crediti della debitrice presso la Banca di Roma SpA (in prosieguo: la «Banca di Roma»), terzo pignorato.

Contesto normativo

La normativa comunitaria

3    Il quindicesimo ‘considerando’ della direttiva 2000/35 precisa:

«La presente direttiva si limita a definire l’espressione “titolo esecutivo”, ma non disciplina le varie procedure per l’esecuzione forzata di un siffatto titolo, né le condizioni in presenza delle quali può essere disposta la sospensione dell’esecuzione ovvero può essere dichiarata l’estinzione del relativo procedimento».

4    L’art. 2 della direttiva 2000/35 dispone:

«Ai fini della presente direttiva si intende per:

(…)

5)       “titolo esecutivo”: ogni decisione, sentenza o ordine di pagamento, sia immediato che rateale, pronunciati da un tribunale o da altra autorità competente, che consenta al creditore di ottenere, mediante esecuzione forzata, il soddisfacimento della propria pretesa nei confronti del debitore; esso comprende le decisioni, le sentenze o ordini di pagamento provvisori che restano esecutivi anche se il debitore abbia proposto impugnazione».

5    Il ventitreesimo ‘considerando’ della medesima direttiva così recita:

«L’articolo 5 della presente direttiva prevede che la procedura di recupero dei crediti non contestati sia conclusa a breve termine, in conformità delle disposizioni legislative nazionali, ma non impone agli Stati membri di adottare una procedura specifica o di apportare specifiche modifiche alle procedure giuridiche in vigore».

6    L’art. 5 di detta direttiva stabilisce quanto segue:

«1.       Gli Stati membri assicurano che un titolo esecutivo possa essere ottenuto, indipendentemente dall’importo del debito, di norma entro 90 giorni di calendario dalla data in cui il creditore ha presentato un ricorso o ha proposto una domanda dinanzi al giudice o altra autorità competente, ove non siano contestati il debito o gli aspetti procedurali. Gli Stati membri assolvono a tale obbligo secondo le rispettive disposizioni legislative, regolamentari e amministrative.

2.       Le rispettive disposizioni legislative, regolamentari e amministrative nazionali si applicano alle stesse condizioni a tutti i creditori stabiliti nella Comunità europea.

(…)

4.    Il presente articolo lascia impregiudicate le disposizioni della convenzione di Bruxelles concernente la competenza giurisdizionale e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale».

La normativa nazionale

7    L’art. 14 del decreto legge 31 dicembre 1996, n. 669, convertito con modificazioni dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30, come modificata dall’art. 147 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Supplemento ordinario alla GURI n. 302 del 29 dicembre 2000; in prosieguo: il «decreto legge n. 669/1996»), così dispone:

«Le amministrazioni dello Stato e gli enti pubblici non economici completano le procedure per l’esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali e dei lodi arbitrali aventi efficacia esecutiva e comportanti l’obbligo di pagamento di somme di danaro entro il termine di centoventi giorni dalla notificazione del titolo esecutivo. Prima di tale termine il creditore non può procedere ad esecuzione forzata né alla notifica di atto di precetto».

Causa principale e questione pregiudiziale

8    La Caffaro, munita di un titolo esecutivo rilasciato conformemente alla normativa italiana che recepisce la direttiva 2000/35 nel diritto interno, promuoveva una procedura di esecuzione forzata nei confronti dell’Azienda.

9    L’esecuzione forzata veniva effettuata in forma di pignoramento di crediti dell’Azienda presso un terzo, la Banca di Roma, mediante un atto di citazione a comparire dinanzi al giudice del rinvio, notificato al terzo pignorato e alla debitrice.

10  All’udienza del 13 giugno 2006, la Banca di Roma compariva dinanzi al giudice del rinvio al quale rendeva una dichiarazione positiva sull’esistenza, nei propri conti, di somme appartenenti all’Azienda e dichiarava di avervi apposto il vincolo relativo al pignoramento.

11  Nel corso di quella stessa udienza, il giudice del rinvio rilevava che l’esecuzione forzata era stata avviata senza che fosse decorso il termine di 120 giorni dalla notifica del titolo esecutivo, previsto all’art. 14 del decreto legge n. 669/1996.

12  Ritenendo che l’art. 14 del decreto legge n. 669/1996 non fosse conforme alla direttiva 2000/35, la Caffaro chiedeva la disapplicazione di tale norma o, in subordine, chiedeva che venisse emessa una decisione di rinvio per interpretazione dinanzi alla Corte, affinché quest’ultima si potesse pronunciare sulla compatibilità di detta disposizione nazionale con la summenzionata direttiva.

13  Ciò premesso, il Tribunale civile di Roma decideva di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte una questione pregiudiziale, il cui tenore può essere riassunto come segue:

«La direttiva 2000/35 deve essere interpretata nel senso che osta all’art. 14 del decreto legge n. 669/1996, in forza del quale il creditore, munito di titolo esecutivo relativo ad un pagamento non contestato dovuto da una pubblica amministrazione a titolo di corrispettivo di una transazione commerciale, non può procedere ad esecuzione forzata nei confronti della suddetta amministrazione prima del decorrere del termine di 120 giorni dalla notificazione a tale amministrazione del suddetto titolo esecutivo?».

Sulla questione pregiudiziale

14  Si deve rilevare, in limine, che l’interpretazione della direttiva 2000/35 dev’essere effettuata con riferimento all’obiettivo perseguito da quest’ultima e al sistema da essa istituito (v., in tal senso, sentenza 23 marzo 2006, causa C-465/04, Honyvem Informazioni Commerciali, Racc. pag. I-2879, punto 17).

15  A tal riguardo, è pacifico che la direttiva 2000/35 mira solo ad armonizzare, per quanto possibile, talune regole e prassi di pagamento seguite negli Stati membri al fine di lottare contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali.

16  Infatti, come la Corte ha già avuto modo di precisare, tale direttiva detta soltanto talune disposizioni specifiche relative a tali ritardi, disciplinando gli interessi in caso di ritardo di pagamento (art. 3), la riserva di proprietà (art. 4) e le procedure di recupero dei crediti non contestati (art. 5) (v. sentenze 26 ottobre 2006, causa C-302/05, Commissione/Italia, Racc. pag. I-10597, punto 23, e 3 aprile 2008, causa C-306/06, 01051 Telecom, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 21).

17  La stessa direttiva, inoltre, in merito a diversi punti rinvia all’applicazione della normativa nazionale. Come risulta dal suo quindicesimo ‘considerando’, ciò si verifica, segnatamente, nel caso delle diverse procedure di esecuzione forzata di un titolo esecutivo nonché nel caso delle condizioni in presenza delle quali l’esecuzione forzata di tale titolo può essere estinta o sospesa (v. sentenza Commissione/Italia, citata supra, punto 24).

18  In particolare, nell’ambito del sistema introdotto dalla direttiva 2000/35, l’art. 5 della direttiva medesima, si limita a richiedere che gli Stati membri assicurino che il titolo esecutivo, come definito all’art. 2, punto 5, di detta direttiva, possa essere ottenuto di norma entro 90 giorni di calendario dalla data in cui il creditore ha presentato un ricorso o ha proposto una domanda dinanzi al giudice o ad altra autorità competente, ove non siano contestati il debito o gli aspetti procedurali. Ne risulta che la direttiva, per quanto riguarda la procedura di recupero dei crediti non contestati, armonizza solo il termine per ottenere tale titolo esecutivo, senza disciplinare le procedure di esecuzione forzata, che restano sottoposte al diritto nazionale degli Stati membri.

19  Orbene, si deve necessariamente rilevare che una disposizione nazionale come quella oggetto della causa principale non incide in alcun modo sul termine entro il quale si può ottenere il titolo esecutivo. Al contrario, una disposizione siffatta presuppone proprio che il creditore disponga già di tale titolo.

20  Tale conclusione non può essere rimessa in discussione dall’argomento della Commissione delle Comunità europee secondo cui l’art. 14 del decreto legge n. 669/1996, nel prevedere la sospensione dell’esecuzione forzata per un periodo di 120 giorni, concerne una fase del procedimento di recupero del credito precedente al procedimento di esecuzione forzata, quindi ricadente nella sfera di applicazione della direttiva 2000/35.

21  Infatti, anche a voler ritenere, come sostiene la Commissione, che detto art. 14 abbia l’effetto di posticipare l’inizio della procedura di esecuzione forzata, ciò non inciderebbe in alcun modo sul termine per ottenere il titolo esecutivo. Orbene, come risulta dal punto 18 della presente sentenza, tale termine costituisce l’unico aspetto della procedura di recupero dei crediti non contestati armonizzato dall’art. 5 della detta direttiva.

22  Inoltre, anche se da quanto precede discende che il titolo esecutivo, in applicazione dell’art. 14 del decreto legge n. 669/1996, può essere temporaneamente privato della sua forza esecutiva, da ciò non deriva tuttavia, come sostenuto dalla Commissione, che la tutela effettiva del creditore sia messa in discussione in violazione della direttiva 2005/35.

23  Infatti, non solo i procedimenti necessari per l’esecuzione del pagamento possono continuare il loro corso, come ha rilevato l’avvocato generale al paragrafo 38 delle sue conclusioni, ma, come ha confermato il governo italiano all’udienza, anche le procedure dell’Azienda necessarie per effettuare il pagamento del proprio debito non sono affatto sospese. Al contrario, tale amministrazione debitrice è tenuta, in forza di detto art. 14, a adottare tutte le misure necessarie affinché la procedura di pagamento si concluda entro il termine di 120 giorni.

24  Ciò considerato, si deve risolvere la questione pregiudiziale dichiarando che la direttiva 2000/35 deve essere interpretata nel senso che non osta ad una disposizione nazionale come l’art. 14 del decreto legge n. 669/1996, in forza della quale il creditore, munito di titolo esecutivo relativo ad un pagamento non contestato dovuto da una pubblica amministrazione a titolo di corrispettivo di una transazione commerciale, non può procedere ad esecuzione forzata nei confronti della suddetta amministrazione prima del decorrere del termine di 120 giorni dalla notificazione a tale amministrazione del suddetto titolo esecutivo.

Sulle spese

25  Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:

La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 29 giugno 2000, 2000/35/CE, relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, deve essere interpretata nel senso che non osta ad una disposizione nazionale come l’art. 14 decreto legge 31 dicembre 1996, n. 669, convertito con modificazioni dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30, come modificata dall’art. 147 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, in forza della quale il creditore, munito di titolo esecutivo relativo ad un pagamento non contestato dovuto da una pubblica amministrazione a titolo di corrispettivo di una transazione commerciale, non può procedere ad esecuzione forzata nei confronti della suddetta amministrazione prima del decorrere del termine di 120 giorni dalla notificazione a tale amministrazione del suddetto titolo esecutivo.